La giurisdizione al servizio del cittadino
La Giurisdizione al Servizio del Cittadino

(Relazione dell'Avv. Pietro Porri, View net Legal partner, al Seminario di studio tenutosi a Milano il 21.11.2013, II sessione)

Quando si parla di "Giurisdizione al Servizio del Cittadino", appare una affermazione ovvia, è un po' come dire la "sanità al servizio del malato". Invece dobbiamo purtroppo prendere continuamente atto che non è affatto ovvio.

Il tema della Giurisdizione che dovrebbe soccorrere il cittadino garantendogli una giusta tutela dei suoi diritti asseritamente violati, è un tema dibattuto ormai da tempo in quanto costantemente assistiamo ad una violazione del diritto alla Giustizia, diritto peraltro costituzionalmente riconosciuto.

La durata irragionevole del processo, in particolare del processo civile, è la prova di una simile violazione; è infatti evidente che la durata media di 5 anni per un Giudizio di primo grado e ulteriori 5-6 anni per il Giudizio di Appello, rappresentano una aberrazione del diritto alla Giustizia e non fanno che ingenerare sfiducia del cittadino nei confronti della Giustizia e di chi la rappresenta. Il servizio della Giurisdizione al Cittadino è un aspetto essenziale per il funzionamento di uno Stato moderno e per il suo sviluppo economico.

Ho da sempre osservato che una Giustizia efficace e celere favorisce gli investimenti economici e garantisce lo sviluppo. È infatti evidente che nessun imprenditore straniero è attratto dall'idea di investire i suoi capitali in un Paese in cui per il recupero di un suo credito è necessario attendere anche oltre 10 anni!

Non dimentichiamo che l'Italia è stata plurisanzionata dalla Comunità Europea proprio per l'eccessiva durata dei processi. Anche la Legge Pinto, che doveva in qualche maniera sensibilizzare i Giudici a ridurre i tempi processuali, è stata esautorata da risarcimenti che ormai sono diventati irrisori, peraltro in contraddizione con le pronunce della Corte Europea di Strasburgo.

Naturalmente il termine di ragionevole durata del processo ed il diritto ad una Giustizia tempestiva, si debbono necessariamente conciliare con il diritto di difesa e del contraddittorio, quindi il Servizio che deve essere reso al Cittadino deve essere una Giustizia che sia efficace da un punto di vista della decisione e tempestiva in fatto di durata.

Io, venendo dall'esperienza passata delle Camere Civili di cui sono stato Segretario, non posso non riconoscere che una delle principali cause della crisi del processo civile è rappresentata dalla eccessiva frammentazione e proliferazione dei riti e modelli processuali.

Ricordo che dalla Commissione Semplificazione dei Riti vennero censiti addirittura 23 tra riti processuali e giurisdizioni nell'ambito civilistico; è evidente che una siffatta struttura blocca di fatto l'esercizio della Giurisdizione che spesso si va ad arenare in problemi formali con un notevole dispendio di risorse da parte del Giudice la cui attività viene assorbita in questioni di giurisdizione e di competenza. I magistrati si vedono spesso costretti ad impegnare la loro attività in compiti che nulla hanno a che fare con la loro funzione di amministrare la Giustizia sostanziale; tutto ciò lede senza alcun riguardo il diritto e l'esigenza del cittadino di ottenere una giustizia rapida ed efficiente.

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La distinzione tra giurisdizione ordinaria, giurisdizione amministrativa, giustizia costituzionale, giustizia contabile, giustizia militare, giustizia delle acque, giustizia agraria, giustizia tributaria, giustizia commerciale, giustizia dei minorenni ed il proliferare delle giurisdizioni speciali, la coesistenza di competenze inderogabili e di riti differenziati, determinando situazioni di continua incertezza operativa finiscono con il comprimere o addirittura escludere l’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti.

Inoltre, una volta finalmente individuata, dopo tanto spreco di attività processuale, l’autorità giudiziaria competente a decidere il merito della causa, si pongono ulteriori, complessi problemi.

Nell’ambito della giustizia ordinaria, oltre al classico processo di cognizione, già di per sé molto complicato e pieno di difficoltà, insidie e trappole (spesso del tutto ingiustificate), esiste un insieme di processi civili speciali, più o meno differenziati da vari riti a seconda della materia.

Si pensi ai procedimenti possessori, al procedimento monitorio, ai vari tipi di procedimenti di volontaria giurisdizione (quelli trattati in camera di consiglio e quelli che, invece vengono decisi con sentenza); ed ancora ai procedimenti di attuazione di diritti potestativi (divisione, liberazione degli immobili dalle ipoteche), al contenzioso in materia di famiglia, con le differenti competenze tra giudice tutelare, tribunale dei minorenni, tribunale ordinario.

Anche i molteplici interventi legislativi volti a deflazionare il carico dei processi e la durata, hanno avuto dei risultati deludenti, basti ricordare la reintroduzione della obbligatorietà della mediazione che, pur essendo provato che non aveva avuto l’effetto desiderato, dopo la sentenza 272/2012 della Corte Costituzionale che di fatto ha bocciato detto Istituto, è stata reintrodotta con il “Decreto del Fare”.

Ricordo che le Camere Civili a suo tempo auspicarono la previsione di un unico rito, caratterizzato da un Giudizio introdotto con “ricorso” che con le tipiche preclusioni che avrebbe dovuto deflazionare il numero degli scritti processuali.

Da qui nasce l’introduzione dell’art. 702 bis cpc che in realtà è un giudizio ordinario la cui domanda si svolge nella forma del ricorso, quindi la data dell’udienza viene fissata dal Giudice, con tempi spessissimo biblici e che vanno ben oltre i 90 giorni dell’atto di citazione. Successivamente il Giudizio si svolge con le formalità processuali del Giudizio ordinario, con i termini di cui all’art. 183 cpc ecc. Pertanto l’art. 702 bis non ha portato ad alcuna innovazione finalizzata alla semplificazione processuale anche in termini di durata.

Quindi la necessità di un intervento organico per un riforma radicale del processo civile volta ad eliminare tutti quei formalismi processuali e quei riti processuali che rendono la giurisdizione ingessata ed affatto al servizio del cittadino, in realtà non c’è mai stato.

Come già circa 10 anni fa osservava il prof. Girolamo Bongiorno, la nostra Giurisdizione è carente anche per altri aspetti che concorrono alla sua inefficienza:

- l’aumento della litigiosità;

- la disorganizzazione degli uffici giudiziari e la carenza delle strutture indispensabili;

- la scarsa produttività dei giudici togati e la mancanza delle condizioni per assicurare

il funzionamento della giustizia civile;

- l’eccessivo numero degli avvocati e la loro carente formazione.

È molto singolare dover osservare come in 10 anni la situazione è rimasta pressoché  invariata

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1. L’aumento della litigiosità.

I magistrati continuano ad essere schiacciati da una mole di processi in costante crescita a seguito dell’aumento dei traffici commerciali, del benessere e della diffusione dei diritti.

Tuttavia è importante osservare come l’aumento della litigiosità va ricercato anche nella inefficienza del nostro processo civile, che porta a favorire tutti coloro che su tale inefficienza fanno affidamento.

In altri termini, succede spesso che il debitore di somme di danaro, il responsabile di un qualsiasi fatto illecito sono portati a non rispettare le leggi sostanziali essendo consapevoli che l’eccessiva lungaggine del processo va a svantaggio della parte alla quale è stato leso il diritto a tutto vantaggio di chi viola il diritto sostanziale.

 Una siffatta Giurisdizione porta al paradosso che, anziché fornire il giusto servizio al cittadino che ha subito il torto della violazione di un suo diritto, favorisce proprio colui che ha violato il diritto e costituendosi in Giudizio spesso con ragioni temerarie tende a dilatare i tempi processuali, speculando sui tempi biblici del processo che gli consentiranno di ritardare il più possibile la prestazione; ben conscio che nella peggiore delle ipotesi gli saranno addebitate solo le spese del processo civile in misura modesta, se non saranno addirittura compensate.

Per scoraggiare i litiganti basterebbe che i giudici applicassero con maggiore severità e frequenza i precetti del codice di procedura civile in materia di soccombenza; soprattutto occorrerebbe punire con le sanzioni previste dall’art. 96 cpc tutti coloro che instaurano o resistono in giudizio in mala fede o colpa grave.

Basterebbe che il giudice punisca il litigante temerario, avvalendosi delle disposizioni degli artt. 88 e 96 c.p.c.; adottando il sistema di numerosi paesi europei di sanzionare severamente la parte che abbia instaurato o resistito in un giudizio senza adeguata ponderazione o, peggio ancora, nella consapevolezza di avere torto, in tal modo si conseguirebbe un notevole effetto deflattivo.

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2. La disorganizzazione degli uffici giudiziari e la carenza delle strutture indispensabili.

Circa 10 anni fa il prof. Bongiorno osservava che “le risorse devolute al servizio giustizia sono scarse, dislocate in modo inadeguato e male utilizzate, prevalendo ovunque disorganizzazione e approssimazione”, è triste prendere atto che dopo 10 anni la situazione sia rimasta del tutto invariata.

I motivi profondi del disservizio della giustizia vanno dunque individuati e inquadrati nella crisi di funzionalità che investe l’apparato burocratico italiano in generale e nella cronica carenza di infrastrutture degli uffici giudiziari, ai cui vertici non ci sono tecnici dell’organizzazione ed insieme del servizio giustizia, ma solo magistrati, pervenuti alla dirigenza soprattutto per anzianità dell’attività giudicante o inquirente. E molti di questi non sono in grado di organizzare il lavoro giudiziario.

Spesso negli uffici giudiziari si respira l’aria tipica degli uffici pubblici: assenza di incentivi alla produttività, ipergarantismo, mancanza di controlli di efficienza e qualità, irrazionale distribuzione del personale e mancanza di adeguati strumenti informatici. Tutto ciò trae origine anche dalla scarsa attenzione che nel nostro Paese da sempre è stata riservata agli studi ed ai problemi di scienza dell’amministrazione e in particolare, dell’amministrazione della giustizia.

 

3 La scarsa produttività dei giudici togati e la mancanza delle condizioni per assicurare il funzionamento della giustizia civile.

Le cause della crisi della giurisdizione sono dunque molteplici e le responsabilità attribuibili a tutti i protagonisti del processo; purtroppo anche il Giudice se nelle controversie trattate, arrivasse effettivamente preparato alle udienze e quindi informato dei fatti di causa e delle questioni da affrontare preliminarmente, potrebbe essere utile anche ai fini di una conciliazione. Al contrario, come spesso accade, gestendo la controversia, lì per lì, senza conoscerne il merito, i Giudici non hanno altra scelta che partecipare passivamente, lasciando ai difensori ogni iniziativa processuale.

Ritengo che sia quindi indispensabile applicare la regola che quando il Giudice inizia a trattare una causa civile deve anche deciderla, così come praticato in altri ordinamenti. Pertanto il giudice non deve essere trasferito frequentemente in altri uffici, né applicato nei processi penali, anche se di essi si rende spesso necessaria una immediata trattazione.

A volte, addirittura, si ha sensazione che il giudice voglia evitare di redigere una sentenza che richiede notevole studio di un processo molto complesso e faccia di tutto per evitare che la causa venga assunta in decisione.

È auspicabile quindi un Giudice attivo, che partecipi effettivamente ed autorevolmente al processo per dirigerlo verso il suo fine e che sia dotato di adeguati poteri di iniziativa e di integrazione delle attività delle parti.

Dovrebbero essere sempre adottati i previsti provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati che depositano tardivamente le sentenze. Ma ciò non avviene quasi mai: è a tutti nota la carenza di controlli efficaci e non solo formali sulla efficienza e sulla produttività dei magistrati.

E non va sottaciuto che alla negligenza di numerosi giudici che operano specie in materia civile corrisponde a volte una tolleranza da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari, del C.S.M. e del Ministero di Grazia e Giustizia.

Come pure, nella corrente prassi giudiziaria, il rispetto del termine processuale di deposito delle ordinanze riservate del giudice istruttore (emesse in corso di causa) risulta spesso eluso; si impone, quindi, la necessità di assidui controlli da parte dei capi degli uffici, al fine di assicurare la sollecita evasione nel deposito dei provvedimenti adottati fuori udienza.

Tra i compiti dei dirigenti degli uffici giudiziari vi è quello di controllare la puntualità dell’osservanza dei termini stabiliti dalla legge per il compimento degli atti processuali e per il deposito delle sentenze, nonché di segnalare annualmente al CSM i casi di violazione dei predetti termini, ai fini dell’esercizio delle attribuzioni istituzionali proprie dell’organo di autogoverno.

Va considerato che nelle ipotesi di omessa vigilanza sui ritardi ingiustificati dei giudici nel deposito dei provvedimenti giudiziari, oltreché di mancata segnalazione al C.S.M., si potrebbe giungere a prefigurare una autonoma responsabilità disciplinare dei capi degli uffici.

Sempre in materia di produttività dei magistrati, il C.S.M. ha stabilito che annualmente un giudice scriva un determinato numero di sentenze ed ha ripetutamente invitato tutti i presidenti dei tribunali a vigilare affinché la pretesa produttività venga mantenuta ed a segnalare annualmente il nome dei magistrati che restano al di sotto di tale produttività. Analogo potere di sorveglianza è demandato ai presidenti dei tribunali territorialmente competenti sui giudici di pace.

Ma quanti presidenti di tribunali vengono censurati perché l’ufficio ha scarso rendimento?

Indubbiamente è auspicabile un aumento del numero dei giudici togati, tuttavia si deve ricordare che tuttora la progressione dei magistrati e soprattutto economica, non è subordinata ad un incremento delle capacità professionali e in base al merito, ma sulla base della “anzianità di servizio” (in base al principio che i giudici sono tutti eguali tra loro).

Michele Vietti, ebbe modo di osservare che “i Giudici non hanno una ragione vera per essere più produttivi, per scrivere sentenze migliori, per mettere una misura aggiuntiva di cura particolare nel loro lavoro. Ed invece, attraverso il funzionamento della assegnazione automatica – divenuta, a volte, casuale – e con la negazione di ogni rilievo della quantità e qualità delle sentenze ai fini del progresso in carriera, si è giunti al paradosso di rendere indifferente per la progressione del magistrato il suo lavoro” .

Non si può certo nascondere che taluni giudici lavorano poco e con scarso impegno; ma non mancano, per fortuna, i giudici che lavorano molto e bene, per amor proprio e con apprezzabile senso di responsabilità.

 

4  L’eccessivo numero degli avvocati e la loro carente formazione.

Purtroppo il numero degli avvocati che in questi anni si sono iscritti negli albi è davvero eccessivo e certamente ha snaturato per certi versi la professione forense, certamente tutti possiamo osservare una diminuzione della qualità delle cause al vaglio dei tribunali, oltre che un pericoloso calo del livello di preparazione, per non parlare poi degli illeciti disciplinari che scaturiscono da un modo spesso irriverente di affrontare la professione.

Il freno che è stato posto con la riforma forense purtroppo non riesce nel breve termine a porre un rimedio in quanto si tratta di un numero elevatissimo e sproporzionato di iscritti rispetto alla media europea, iscritti che ormai hanno intasato gli Albi.

Anche i corsi di formazione obbligatoria non riescono ad assicurare una adeguata preparazione che è indispensabile affinché il servizio della Giurisdizione sia realmente al servizio del cittadino.

Oltre ad uno sforzo continuo di formazione che assicuri l’approfondimento e l’aggiornamento della cultura professionale, è auspicabile l’introduzione di una scuola specializzata post laurea per formare il giurista-avvocato; nonché di altra scuola per formare il giurista-magistrato.

Invece le nostre Università sono indirizzate alla formazione comune dei laureati in giurisprudenza attraverso la utilizzazione di modelli didattici omogenei, destinati indistintamente ai futuri avvocati, magistrati, notai tutti forzosamente costretti ed accomunati nella stessa formazione.

Attualmente, in mancanza di una seria selezione, è inevitabile che i nostri giovani colleghi siano spesso acerbi ed impreparati per esercitare questa impegnativa professione, irta di difficoltà e di insidie di ogni tipo.

Si osservi poi che la gestione del flusso delle cause dipende anche dagli avvocati, perché sono proprio gli avvocati a tenere le leve del comando del processo civile, che è dominato dall’impulso delle parti e quindi dei loro difensori.

Il giudice apprezza e rispetta l’avvocato che, oltre ad avere padronanza della causa, possegga una solida cultura giuridica e sia adeguatamente aggiornato sullo stato della legislazione, della dottrina e della giurisprudenza, in modo da poter esporre compiutamente le proprie tesi difensive e prospettare soluzioni ben argomentate.

Naturalmente non possiamo addossare la responsabilità dell’aumento del contenzioso giudiziario agli avvocati, in quanto è soprattutto l’espressione della consapevolezza dei cittadini della esistenza dei propri diritti e della legittima aspettativa che essi siano tutelati dall’autorità giudiziaria, di qui l’esigenza che in uno Stato moderno non sarà mai sopita di pretendere che la Giurisdizione sia effettivamente al servizio del Cittadino perché ad ogni diritto violato corrisponde un senso di frustrazione e sfiducia che minano la civile convivenza e lo sviluppo culturale ed economico.

Avv. Pietro Porri